水利研究 | 寧夏水權交易建設框架及模式初探

水權包括水資源的所有權和使用權，水權交易是指在合理界定和分配水資源使用權基礎上，通過市場機制實現(xiàn)水資源使用權在地區(qū)間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間流轉的行為。開展水權交易工作，對水資源使用權進行確權登記和管理，建立水資源使用權用途管制制度，是落實最嚴格水資源管理的重要內容，是由粗放式管理向精細化管理、定量化管理的重大變革，是解決水資源短缺問題和保障寧夏回族自治區(qū)經(jīng)濟發(fā)展用水安全的迫切需要。寧夏水資源量少質差，人均當?shù)厮Y源量僅為全國平均水平的1/13，天然降水年內分布不均、年際變化大，絕大部分地區(qū)70%的降水集中于7—9月份3個月。寧夏屬于嚴重缺水地區(qū)，90%左右的供水量來自黃河水。水利工程建設標準低、配套設施不全、老化失修等問題仍未從根本上得到解決。水資源開發(fā)利用效率不高，水資源利用結構不合理，全區(qū)現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)取用水量占全區(qū)水資源總量的90%左右(全國此比例約為64%)。全區(qū)現(xiàn)狀淺層地下水、再生水等水資源利用量少，再生水利用率較低。水資源問題在一定程度上已經(jīng)制約著全區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，在缺水問題日益嚴峻的形勢下，水權交易將是發(fā)揮水權作用、推進水資源優(yōu)化配置與水資源市場化的有效途徑。

一、寧夏水權交易建設的現(xiàn)狀評價

在水資源使用權分配方面，寧夏已完成行政層面的分配，正在進行面向供用水戶的分配。其分配主要經(jīng)歷了初始水權分配、“三條紅線”分配和面向用戶的水權分配3個階段。

寧夏作為全國7個水權試點省(自治區(qū))之一，圍繞水資源使用權確權登記、水權交易試點和制度建設，2014年啟動水權試點工作。編制完成了寧夏水資源使用權確權登記實施方案，初步建立了水權交易信息服務平臺，在賀蘭縣、紅寺堡區(qū)與中寧縣選擇了水權交易的試點項目區(qū)，制定了試點項目區(qū)的實施方案，為充分利用市場機制合理配置水資源進行了積極的探索。近期完成了寧夏黃河干流農(nóng)業(yè)、工業(yè)水資源使用權確權登記工作。對取用水總量已達到或接近控制指標的行政區(qū)域，嚴格執(zhí)行新增取水要通過區(qū)域節(jié)水改造解決用水指標的方案。各市縣(區(qū))水務局對所有取水許可信息進行登記，建立了取水許可電子臺賬和電子備案。嚴格按照“以供定需，總量控制，水權管理”的原則，編制審定《灌區(qū)年度水量調度預案》，把水利部黃河水利委員會分配的引水指標分配到各大干渠，用水指標分配到各市縣(區(qū))。目前，已辦理河道外取水水源工程取水許可證1349套，現(xiàn)有的1978個取水口門中已安裝計量設施的取水口門有1045個，計量設施安裝率達53%;從取水用途來看，自來水取水的計量設施安裝率較高，達93%，生活自備水與工業(yè)取水的計量設施安裝率均在75%以上。

寧夏開展水權交易已具有一定的基礎條件，但也存在一定的問題:(1)水權轉換為水權交易積累了豐富的經(jīng)驗，但形式單一、有局限性，以工程節(jié)水為主，農(nóng)業(yè)綜合節(jié)水潛力未得到充分挖掘。(2)初始水權分配為水權交易提供了基礎，用水戶的水權分配還需進一步推進，需盡快將水資源使用權分配給工業(yè)企業(yè)和灌溉用水戶。(3)取水許可管理比較規(guī)范，監(jiān)控計量還需進一步加強，尤其農(nóng)業(yè)灌溉用水戶的監(jiān)控計量的完善是更進一步開展水權交易的必要條件之一。(4)蓄水、引水、提水、調水、配水等水利設施齊全，已形成以多級渠道為體系、比較完善的輸配水系統(tǒng)和完善的調度能力，但還需要根據(jù)水權交易的潛力提高各類渠系的輸水能力、及時快捷地調整調度指令，完成各類水權交易下的適時水資源調度。(5)水權水市場的軟件系統(tǒng)相對硬件系統(tǒng)來說，比較薄弱，需進一步建立和完善。軟件系統(tǒng)包括與水市場有關的法律、法規(guī)、經(jīng)濟政策(投資、價格、稅收等)、管理制度等，需要制定有利于促進水市場發(fā)育的產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟政策，并在此基礎上逐步加以規(guī)范和完善。

二、寧夏水權交易建設框架設計

（一）設計原則

01政府與市場有機結合

水權水市場建設要堅持政府和市場“兩手發(fā)力”。政府應當在用水總量控制、水資源確權登記、用途管制、水市場培育與監(jiān)管等方面更好地發(fā)揮作用。改革水權制度，必須清晰界定縣(區(qū))水行政主管部門以及水管單位的權力和責任，處理好權益和調度的關系，明確用水戶的權利和義務;必須堅持水資源統(tǒng)一管理、調度、監(jiān)督。在權屬清晰之后，應當充分發(fā)揮市場機制作用，激勵用水戶節(jié)約用水，促進水權合理流轉，提高水資源利用效率和效益。

02公平與效率兼顧　

建立健全水權制度，公平和效率既是出發(fā)點，也是歸屬?？h(區(qū))在水權配置過程中，既要充分考慮不同條件下人民群眾生存和發(fā)展的平等用水權，保障好基本用水權利，又要充分考慮經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境的用水需求。合理確定行業(yè)用水優(yōu)先次序、確定緊急狀態(tài)下的用水保障措施和保障次序。強化全社會水的商品意識，堅持水資源有償使用和效率優(yōu)先的原則，通過流轉，優(yōu)化配置水資源，提高水資源的利用效率。

03總量控制、節(jié)水優(yōu)先　

嚴格執(zhí)行自治區(qū)分配的區(qū)域用水總量控制指標和黃河水量分配指標，把節(jié)約用水放在優(yōu)先位置，嚴格控制農(nóng)業(yè)新增用水，加快農(nóng)業(yè)節(jié)水改造和結構調整，提高農(nóng)業(yè)灌溉水利用效率，以農(nóng)業(yè)節(jié)水、減量、轉讓支持自治區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。

04依法、自愿、有償　

水權交易以農(nóng)民等用水戶為主體，尊重水權交易雙方的意愿，在平等協(xié)商的基礎上，建立反映市場供求、資源稀缺程度、促進節(jié)約用水等因素的水權交易定價機制，進行有償交易。

（二）框架體系

在水資源使用權分配的基礎上，通過開展流域之間、區(qū)域之間、行業(yè)之間、行業(yè)內部的水權交易試點，因地制宜提出水權交易的模式、體制和機制，建立“用戶－行業(yè)－區(qū)域－流域”4級水權交易平臺，充分利用資本市場逐步實現(xiàn)水資源使用權的現(xiàn)貨交易和期權交易，充分發(fā)揮水權水市場配置水資源的作用，促進水資源的高效利用和公平分配，以幫助缺水地區(qū)走出以有限水資源支撐經(jīng)濟社會健康發(fā)展的困境。

寧夏水權交易建設框架包括用戶、行業(yè)、區(qū)域、流域4個層級。

(1)用戶層級:范圍主要為工業(yè)和農(nóng)業(yè)兩大行業(yè)，生活用水由于是必需品而不作為水權交易的內容。工業(yè)用水戶指取得取水許可證的用戶，農(nóng)業(yè)用水戶一般以農(nóng)民用水者協(xié)會和種植大戶為代表。合法用水戶的結余水量一方面可以與可能的其他用水戶進行交易，另一方面也可以將水量賣給當?shù)氐乃畽嘟灰字行倪M行收儲轉讓。但是，用戶層級所有的買賣、轉讓行為須有合法的第三方進行評估，以保證契約的有效性和合法性。

(2)行業(yè)層級:主要指農(nóng)業(yè)和工業(yè)之間的交易。農(nóng)業(yè)通過種植結構調整、渠道襯砌、采用節(jié)水灌溉方式、田間管理等措施結余水量，將結余水量的用水指標轉讓給工業(yè)企業(yè)，開展工、農(nóng)業(yè)之間的水權交易。

(3)區(qū)域層級:對于市縣(區(qū))而言，主要是指縣級水權交易中心可收儲工業(yè)用水戶和農(nóng)業(yè)用水戶的用水指標，一方面在可行的范圍內作為中介機構將這些用水指標轉讓給管轄范圍內的其他用戶，另一方面也可以作為主體在用水總量紅線范圍之內將這些用水指標與其他縣級進行區(qū)域間的水權交易。對于自治區(qū)而言，其主體為代表自治區(qū)政府行使職圖1寧夏水權交易建設框架能的水行政主管部門，其用水指標主要來自于國家和自治區(qū)政府對渠系投資、提高渠系水利用系數(shù)帶來的節(jié)水量，這部分水量一般情況下作為儲備用水，主要用于支撐自治區(qū)重大的項目建設。此外，渠系層級還應增強水量調度的能力，適應水權交易帶來的渠系流量的變化。

(4)流域層級:指黃河流域其他省(自治區(qū))可能與寧夏發(fā)生的水權交易，這與國家的水權交易政策密切相關，近期可不做考慮。具體框架體系如圖1所示。

三、寧夏水權交易的實施模式

在我國水權市場發(fā)展的初級階段，水權交易制度各方面還不夠完善?，F(xiàn)階段，水權交易以現(xiàn)貨交易為主，工作重點在工作基礎、專業(yè)人才、試點研究和制度建設等方面。下一步應成立水權交易機構。寧夏可借鑒其他地區(qū)已有經(jīng)驗做法，探索水權交易機構的設置，如借鑒內蒙古自治區(qū)水權交易經(jīng)驗，組建寧夏水權收儲轉讓中心。

考慮到現(xiàn)階段水權制度不完善等因素，建議初期水權交易機構由水利廳介入指導，其形式可以從下面兩種設置方案中選擇。方案一:由政府抽調水行政管理部門相關人員組建具有事業(yè)單位性質的水權交易機構———水權收儲轉讓中心。方案二:依托水利廳現(xiàn)有組織結構成立混合所有制公司形式的機構，其中水利廳應擁有50%以上的公司股權，以保證公益性地位。

當水權交易制度建設完備、已培育一定規(guī)模的水市場時，遠期水權交易機構的運行以期權模式為主，各用水戶的水權指標被嚴格確定，用水戶可根據(jù)經(jīng)營狀況預期出售和收購水指標，水權交易機構將通過發(fā)行不同種類的金融衍生產(chǎn)品，吸收更多的機構參與，共同形成良性的生態(tài)系統(tǒng)，進一步激活水市場。這時，水權交易機構可以由水利廳行政式指導模式轉向金融辦公室監(jiān)督管理模式，以金融辦公室為依托來進行市場監(jiān)管將進一步提高水市場的效率。

隨著水權交易市場的成熟和水權交易制度的完善，后期也可考慮設置水銀行，進一步促進水權交易市場的發(fā)展。水銀行是水資源使用的中介機構，銀行從存儲方借得水，然后貸給其他單位或個人，起到一種中介作用。它不是將借水方與存水方拉到一起，簡單地充當介紹人，而是割斷借水人與存水人之間的直接聯(lián)系，由它充當中介機構，分別對雙方直接負責。通過負債業(yè)務(集中社會上各種富余或閑置水資源)和資產(chǎn)業(yè)務將集中的富余或閑置水資源投放到需水的單位和個人，實現(xiàn)水資源利用配置的最大化。

當前，寧夏應結合自身情況，分層級制定一套合理的水權交易機構設置方案。不管是水權收儲轉讓中心還是水權投資公司，都會涉及到宏觀層面行業(yè)管制、生態(tài)環(huán)境補償?shù)染哂泄残再|的交易類型，促進較大規(guī)模的水權交易，包括自治區(qū)內所有的行業(yè)之間(農(nóng)業(yè)與工業(yè))的水權交易、交易水量大于100萬立方米的工業(yè)行業(yè)內部水權交易、跨區(qū)域的水權交易、自治區(qū)重大項目需要的水權交易以及對生態(tài)環(huán)境及第三方有重大影響的水權交易?？h級水權交易主要涉及本縣級域內的小規(guī)模水權交易，負責農(nóng)業(yè)行業(yè)內部的水權交易和交易水量不超過100萬立方米的工業(yè)行業(yè)內部水權交易。寧夏水權交易層級機構如圖2所示。

四、交易案例

寧夏農(nóng)業(yè)和工業(yè)之間的水權交易最為普遍，而且農(nóng)業(yè)節(jié)水轉換為工業(yè)用水，不但能提高農(nóng)業(yè)用水效率，而且能促進用水總量的有效控制。

例如，寧夏京能中寧電廠項目年均取水量為223.40萬立方米，其中生產(chǎn)用水219.02萬立方米，生活用自來水4.38萬立方米。生活用水水源由工業(yè)園區(qū)自來水管網(wǎng)供給，生產(chǎn)用水水源需通過水權交易獲得水權指標。中寧縣水權交易試點地區(qū)位于舟塔鄉(xiāng)，內有1個鄉(xiāng)級農(nóng)民用水者協(xié)會及其11個分會，全鄉(xiāng)灌溉面積為2.55萬畝，種植作物以枸杞為主，面積達到2.20萬畝，占總灌溉面積的88%。試點區(qū)枸杞種植大多采用漫灌或畦灌，田間凈灌溉定額為480立方米/畝，而枸杞采取滴灌種植后，田間凈灌溉定額可以減少到300立方米/畝，有較大的節(jié)水潛力。舟塔鄉(xiāng)規(guī)劃1萬畝枸杞種植全部改用滴灌的節(jié)水改造項目已于2015年9月完成。節(jié)水改造后，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)由0.41提高到0.65，1萬畝枸杞種植的節(jié)水潛力為716.00萬立方米，試點區(qū)可交易的水量為716.00萬立方米，完全可以滿足寧夏京能中寧電廠的需求。在水利廳、當?shù)卣碗姀S3方的磋商下，完成了水權交易。

這個案例交易水量較大，屬于較大型的水權交易，而且是跨行業(yè)的交易，在水利廳的指導下完成了相關交易任務?？傮w來看，自治區(qū)的用水總量并沒有增加，通過行業(yè)水權的轉換促進了當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展，是一種非常有效的交易模式。

五、結語

寧夏水權水市場的框架體系包括行業(yè)內、跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨流域4個層級。由于寧夏水權交易市場還處于初級階段，水權交易正在探索嘗試之中，因此，近期主要采用行政手段和現(xiàn)貨交易模式，這在一定程度上可保障水資源的有效利用;隨著水權市場的逐漸完善、運轉效率的不斷提高使水權市場從“準市場”轉變?yōu)榘l(fā)達的水權市場，在相關條件均具備的條件下，未來可試點推廣水權期權交易模式和水銀行交易模式，以對目前行政模式、現(xiàn)貨市場中水權交易模式進行有利補充。

來源：水利發(fā)展研究